عنوان :

تحقیق سلامت اداری پیش شرط تحقق سیاست های اصل ۴۴ قانون

اساسی

تعداد صفحات : ۲۰

نوع فایل : ورد و قابل ویرایش

  چکیده

در این مقاله ابتدا با ذکر اصل۴۴ قانون اساسی، مختصری درباره سیاست و سیاستگذاری، خصوصی سازی، سلامت اداری و همچنین ضمن ارائه تعاریفی از فساد و فساد اداری؛ شمه ای از مصادیق فساد اداری که مبتلابه سازمانها در سطوح خُرد و کلان اعم از سازمان های خصوصی، عمومی، دولتی، منطقه ای، بین المللی و جهانی است، بیان می گردد.

بر اساس اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران« نظام‏ اقتصادی‏ جمهوری اسلامی‏ ایران‏ بر پایه‏ سه‏ بخش‏ دولتی‏، تعاونی‏ و خصوصی‏ با برنامه‏ ریزی‏ منظم‏ و صحیح‏ استوار است‏. بخش‏ دولتی‏ شامل‏ کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری‏، بیمه‏، تأمین‏ نیرو، سدها و شبکه‏ های‏ بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‏ آهن‏ و مانند اینها است‏ که‏ به‏ صورت‏ مالکیت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است…»‏. پس از گذشت حدود سه دهه از  تدوین و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران(دوازدهم آذرماه ۱۳۵۸هـ . ش و اوّلین بازنگری آن، هشتم مرداد ماه ۱۳۶۸ هـ . ش)، بنا بر صلاحدید رهبر انقلاب اسلامی و به دلیل ناکارآمدی نظام اقتصادی بخش دولتی، قرار است تغییراتی اساسی مبنی بر واگذاری قسمتهایی از اقتصاد بخش دولتی به بخشهای تعاونی و خصوصی بوجود آید و به عبارت دیگر تحوّلی در ساختار نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران صورت گیرد.

در این مقاله بخش قابل توجهی از مقاله خود را به پدیده «فساد اداری»، اختصاص داده شده است، زیرا ، در صورتی که در کلیه سطوح کشور برای مقابله با مقوله فساد اداری(در قالب آموزش، پیشگیری و مبارزه) چاره اندیشی نشود، هیچگونه سیاستگذاری، تدوین استراتژی و برنامه ریزی و اجرای آنها در زمینه اصل۴۴ و سایر امور مشابه، قرین با موفقیت نخواهد بود. علاوه بر سئوال اصلی مطرح می شود، سئوالی که به ذهن متبادر می گردد این است: چرا مفسدان اقتصادی نمی توانند در کشورهای دارای اقتصاد آزاد(اقتصاد بدون رانت)، به راحتی پا به عرصۀ ظهور بگذارند؟ به نظر می رسد شایسته است برای ارائه پاسخی منطقی و مستدل به این سئوال چاره جویی شود. بنابراین اجرای سیاستهای اصل ۴۴ و مقابله و مبارزه با فساد اداری، می بایست به صورت توأمان صورت گیرد.

 همچنین سئوال دیگری مطرح است آیا نظام اداری جمهوری اسلامی ایران برای تحقق چنین تحوّلی در نظام اقتصادی-واگذاری بخشهای قابل توجهی از اقتصاد دولتی به بخش های تعاونی و خصوصی- از «سلامتِ اداری» لازم و کافی برخوردار است؟ چنانچه نظام اداریِ مجری این سیاست ها از درجه قابل اعتمادی از نظر«سلامت اداری» برخوردار نباشد، آنگاه اجرای این سیاست ها با چه چالشها و موانعی مواجه خواهد بود؟ به عبارت واضح تر آیا نظام اداری جمهوری اسلامی ایران با تأکید بر ویژگی«سلامتِ اداری» از توانایی های لازم و کافی برای اجرای چنین سیاست هایی برخوردار است؟ تجارب کشورهای موفق در زمینه خصوصی سازی و همچنین شواهد و قرائنی حاکی از آن است که وجود «سلامتِ اداری» پیش شرط خصوصی سازی و انتقال سالم از نظام اقتصادی دولتی به نظام اقتصادی بخش های تعاونی و خصوصی است.

واژگان کلیدی: سیاست های اصل ۴۴ ، سیاست و سیاستگذاری، اقتصاد بخش دولتی، اقتصاد بخش تعاونی، اقتصاد بخش خصوصی، سلامت اداری، فساد اداری. 

فهرست مطالب

چکیده    ۱
۱٫مقدمه    ۲
۲٫مفهوم سیاست و سیاستگذاری    ۴
۳٫خصوصی سازی    ۵
۴٫سلامت اداری و فساد اداری    ۶
۵-تجارب برخی از کشورها درباره مبارزه با فساد اداری    ۱۰
۶٫ خلاصه و نتیجه گیری    ۱۱
۷٫ پیشنهادها    ۱۳
۸٫ منابع و مآخذ    ۱۶

 منابع و مآخذ

ب. منابع انگلیسی:

۲۳٫  Anonymous,(2003). Corruption: Public Enemy Number One, Suplly Management;      un., 5, 8,12;   ABI/INFORM  Global,  p. 28.
Goolsarran, A. S.,(2005). Corruption: Its Nature, Causes and Effects Suggestion on Way  Forward, The Journal of Governmental Finance Management; Spring, 55, 1; ABI/Inform Global, p.6o.
۲۵٫      Marjit, S., and Mukherjee, A.,(1997). Theory  of  Harassment and Corruption, Journal of  Financial   Managerial & Analysis; Jul-Des; 10, 2; ABI/INFORM  Global,  p. 81.
۲۶٫     Quinones, E. (2000). What is Corruption?, Organization For Economic Cooperation and  Development. The OECD Observer; Apr. 220; ABI/INFORM Global, pg. 23.

۱٫مقدمه

در اواخر دهه ۱۹۸۰ و اوایل دهه ۱۹۹۰ شاهد تحولاتی در بخش امور دولتی کشورهای پیشرفته بوده ایم. شکل دقیق سلسله مراتبی و بوروکراتیک اداره امور دولتی، که در طی اکثر سال های قرن بیستم حالت مسلط را داشت، در حال تبدیل شدن به نوعی مدیریت دولتی قابل انعطاف و مبتنی بر بازار است. این تغییر و تبدیل یک تجدید نظر ساده یا یک تغییر جزیی در شیوه مدیریت نیست، بلکه تغییری همه جانبه در نقش مدیریتِ جامعه و رابطه بین دولت و شهروندان است. اداره امور دولتی سنّتی، به صورت نظری و عملی توصیف شده است و پذیرش مدیریت دولتی نوین، به معنای ظهور یک حوزه علمی[۱] جدید در بخش امور دولتی است(هیوز، ۱۳۷۷). بدون ورود به بحث درباره سایر ویژگیهای مدیریت دولتی، یکی از ویژگیهای مدیریت دولتی مبتنی بر بازار نوع نگاه به مقوله اقتصاد و میزان مشارکت دادن بخش خصوصی در فعالیت های اقتصادی است.

بطور کلی سه مکتب اقتصادی رایج جهان عبارتند از: ۱) اقتصاد سرمایه داری یا اقتصاد آزاد، ۲) اقتصاد دولتی(کمونیستی) و ۳) اقتصاد مختلط(ترکیبی از اقتصاد دولتی، تعاونی و خصوصی). هر یک از کشورهای جهان با توجه به شرایط خاص خود، در زمره یکی از این نظام های اقتصادی قرار گرفته اند و بر اساس مکتب یا نظام اقتصادی مورد نظر روابط داخلی و خارجی خود را تنظیم کرده اند. چنانچه با استفاده از یک طیف، وضعیت مکاتب سه گانه اقتصادی ترسیم گردد، اقتصاد سرمایه داری(آمریکا، کانادا، ، انگلستان، استرالیا، ژاپن و کشورهایی نظیر آنها)در یک سر طیف، اقتصاد مختلط شامل ترکیبی از اقتصاد دولتی، تعاونی و خصوصی(هلند، سوئد، دانمارک و نروژ تحت عنوان کشورهای موسوم به اسکاندیناوی و کشورهایی نظیر آنها) در وسط طیف و اقتصاد کمونیستی(روسیه، چین و کشورهای موسوم به بلوک شرق و نظایر آنها) در سر دیگر طیف قرار خواهند گرفت. گرچه با فروپاشی نظام کمونیستی اتحّاد جماهیر شوروی و گرایش بسیاری از کشورهای عضو اتحّاد جماهیر شوروی سابق به سوی اقتصاد آزاد و از جمله گرایش نسبی ساختار اقتصادی روسیه و حتی چین به سوی اقتصاد آزاد(اقتصاد بازار)، عملاً این نوع تقسیم بندی به نحو چشم گیری تغییر یافته است. علی ایحال جایگاه هر یک از کشورهای جهان را می توان با استفاده از طیف فرضی مورد نظر، تا حدودی تعیین نمود.

 کشور جمهوری اسلامی ایران بر اساس اصل۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی خود را این گونه تعریف کرده است: «نظام‏ اقتصادی‏ جمهوری اسلامی‏ ایران‏ بر پایه‏ سه‏ بخش‏ دولتی‏، تعاونی‏ و خصوصی‏ با برنامه‏ ریزی‏ منظم‏ و صحیح‏ استوار است‏. بخش‏ دولتی‏ شامل‏ کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری‏، بیمه‏، تأمین‏ نیرو، سدها و شبکه‏ های‏ بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‏ آهن‏ و مانند اینها است‏ که‏ به‏ صورت‏ مالکیت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است‏. بخش تعاونی شامل شرکتها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود. بخش‏ خصوصی‏ شامل‏ آن‏ قسمت‏ از کشاورزی‏، دامداری‏، صنعت‏، تجارت‏ و خدمات‏ می‏ شود که‏ مکمل‏ فعالیتهای‏ اقتصادی‏ دولتی‏ و تعاونی‏ است‏. مالکیت‏ در این‏ سه‏ بخش‏ تا جایی‏ که‏ با اصول‏ دیگر این‏ فصل‏ مطابق‏ باشد و از محدوده‏ قوانین‏ اسلام‏ خارج‏ نشود و موجب‏ رشد و توسعه‏ اقتصادی‏ کشور گردد و مایه‏ زیان‏ جامعه‏ نشود مورد حمایت‏ قانون‏ جمهوری‏ اسلامی‏ است‏. تفصیل‏ ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه‏ بخش‏ را قانون‏ معین‏ می‏ کند». (قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،۱۳۶۸)

 با توجه به مفاد اصل۴۴ قانون اساسی، این طور استنباط می شود که جمهوری اسلامی ایران ساختار اقتصادی مختلط را برگزیده، زیرا برای هر یک از بخش های دولتی، تعاونی و خصوصی، سهمی از اقتصاد در نظر گرفته شده است. لیکن دولت جمهوری اسلامی ایران به لحاظ مالکیت بر منابع نفت، گاز و سایر منابعی که در قانون اساسی به آنها اشاره شده، از زمان تأسیس تاکنون سهم قابل توجهی از اقتصاد کشور به بخش دولتی اختصاص یافته، بویژه شرایط حاکم در زمان دفاع مقدس و همچنین محاصره اقتصادی کشور و فراز و نشیبهای آن طی سه دهه گذشته سهم اقتصاد بخش دولتی به نحو چشمگیری افزایش یافته است، بطوری که گفته می شود در حدود ۷۵%  از اقتصاد کشور در مالکیت دولت قرار دارد. با وجود برخورداری جمهوری اسلامی ایران از منابع نفت، گاز و سایر معادن و شرایط نسبتاً مناسب طبیعی و موقعیت سوق الجیشی؛ بر اساس شواهد موجود، وضعیت کشور جمهوری اسلامی ایران براساس شاخص های توسعه یافتگی در مقایسه کشورهای دیگری که طی سه دهه گذشته وضعیت اقتصادی مشابهی با ایران داشته اند، نه تنها رضایت بخش نیست، بلکه آثار فاصله گرفتن منفی(عقب افتادگی اقتصادی نسبت به کشورهای مورد مقایسه، نظیر مالزی، کره جنوبی و ترکیه و امثال آنها) مشهود است. همچنین جایگاه کشور جمهوری اسلامی در بین ۲۵ کشور مورد مقایسه در سطح منطقه خاورمیانه و جنوب غرب آسیا، با توجه به شاخص های مورد نظر نیز چندان رضایتبخش نیست(رضایی میرقائد و مبینی دهکردی، ۱۳۸۵). شاید وجود چنین شکافها و فاصله هایی موجب گردیده که سیاستگذاران، صاحبنظران و علاقمندان نظام جمهوری اسلامی ایران در صدد شناسایی عواملی بر آیند که مانع از توسعه یافتگی کشور شده است.

پس از فراغت جمهوری اسلامی ایران از جنگ تحمیلی ۸ ساله، طراحی و اجرای برنامه هایی برای ترمیم خرابیها و خسارات ناشی از جنگ تحمیلی و همچنین طراحی و تدوین برنامه های توسعه در قالب برنامه های اول تا چهارم و همچنین تدوین، تصویب و ابلاغ سند چشم انداز تحت عنوان« ایران ۱۴۰۴»، از سوی مقام معظم رهبری پس از اخذ مشورتهای کارشناسی و تخصصی از مجمع تشخیص مصلحت، در نهایت ضرورت انجام اصلاحات و تغییراتی در اصل۴۴ قانون اساسی مطرح شد. در حال حاضر لایحه ای در خصوص تدوین راهکارهای قانونی برای طراحی ساز و کارهایی به منظور واگذاری قسمت هایی از اقتصاد بخش دولتی به بخشهای تعاونی و خصوصی از طریق تعامل بین دولت، مجلس شورای اسلامی فراهم شده و با توجه به ایرادات وارده از سوی شورای نگهبان قانون اساسی، مراحل نهایی شدن خود را در مجمع تشخیص مصلت طی می کند. با توجه به آنچه بیان شد و با فرض این که در سال جاری و یا طی سال آینده لایحه مورد نظر(در خصوص اصل ۴۴ قانون اساسی) توسط مجمع تشخیص مصلحت به تصویب برسد و برای اجراء به دولت ابلاغ  شود، حال این سئوال مطرح است: آیا دولت جمهوری اسلامی ایران با تأکید بر ویژگی«سلامت اداری» از ساختار اداری مناسبی برای اجرای قانون مورد نظر برخوردار است؟ با این اوصاف مسأله محوری مقاله حاضر عبارت است از پرداختن به مقدمات مورد نیاز برای اجرای قانون مورد اشاره شامل عوامل تسهیل کننده و یا عوامل بازدارنده با تأکید بر «سلامت اداری» و یا فقدان آن یعنی«فساد اداری». با توجه به ذیل اصل ۴۴ و مفاد اصل ۴۳  قانون اساسی، سیاست های مورد نظر  در قالب ۸ بند و شرح زیر اعلام شده است:

 شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی؛
گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی؛
ارتقاء کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فنّاوری؛
افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی؛
افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی؛
کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی؛
افزایش سطح عمومی اشتغال؛
تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها. (مجمع تشخیص مصلحت، ۱۳۸۶)

 در ادامه با توجه به عنوان موضوع انتخاب شده، درباره هر یک از واژه ها و اصطلاحات مورد نظر، بحث خواهد شد.

۲٫مفهوم سیاست و سیاستگذاری

مفهوم «سیاست» در معنای عام، به هرگونه راهبرد، روش و مشی برای اداره یا بهکرد هر امری از امور، چه شخصی چه اجتماعی«سیاست» گفته می شود. چنانچه از سیاست اقتصادی، سیاست نظامی، سیاست مالی، سیاست آموزشی و جز آنها سخن می گوئیم(آشوری، ۱۳۷۶). «سیاستها» راهنمای عمل هستند، آنها چگونگی اجرای وظایف سازمانی و چگونگی بکارگیری منابع را فراهم می کنند(جاچ و گلوک، ۱۳۷۴). سیاستها رهنمونها و قواعدی هستند که محدودۀ انجام دادن کاری را معین می کنند. سیاست های اساسی را(یعنی آنهایی که مسیر حرکت و موقعیت کلی سازمان را هدایت می کنند یا در ماندگاری آن نقش دارند)سیاست های  استراتژیک[۲]  می نامند(کویین، مینتزبرگ و جیمز، ۱۳۷۳). سیاست یا خط مشی، یک برنامه عمومی عملی است؛ به بیان دیگر، نحوه اجرای هدف را بیان می کند و حوزه رفتار مسئولان اجرایی سازمان را تعیین می کند و در عین حال وسیله مؤثری برای کنترل عملیات است(رضائیان، ۱۳۸۳).

 فرهنگ وبستر، علم «سیاستگذاری»[۳] را به عنوان علمی تعریف می کند که سیاستگذاری و اجرای سیاست را مورد بحث قرار می دهد، در فرهنگ مذکور سیاست با ذکر ویژگیهایی این  گونه تعریف شده است: ۱)سازماندهی و تنظیم امور داخلی، ۲) تصمیم خاص یا مجموعه ای از تصمیم ها که به منظور اقدام هماهنگ، طراحی می شود، و ۳) تصمیم خاص یا مجموعه ای از تصمیم های مرتبط با یکدیگر به منظور طراحی و اجرای عملیات. همچنین سیاستگذاری عبارت است از فرایندی که سازمانها تصمیم ها را برای تعیین سیاست[۴] می گیرند و آنها را بهم مرتبط می سازند. فرایندی که در بخش  خصوصی و بازرگانی  استراتژی سازی[۵]  و در بخش دولتی سیاستگذاری[۶] نامیده می شود(کویین، مینتزبرگ و جیمز، ۱۳۷۳). همه تصمیماتی که به نوعی به وسیلۀ اداره ها و سازمانهای دولتی یا وابسته به دولت در مورد موضوعات متنوّعی در قلمرو آموزش، بهداشت، مسکن، کشاورزی، فرهنگ، صنعت، امورخارجه، امنیت و جز اینها اتخاذ می شود، اصطلاحاً «سیاست عمومی»[۷] نامیده می شود. طیف این امور بسیار وسیع و متنوّع است و تقریباً همه شاخه های سه گانه امور مملکتی را در بر می گیرد. این تصمیم ها عمدتاً برای پاسخگویی به نیازهای گوناگون مردم و شهروندان است. بنابراین مدیریت دولتی نوعی فعالیت است که به سیاست و سیاستگذاری مربوط می شود و ابزاری است برای اعمال حاکمیت.(کاظمی،۱۳۸۱)